新修订的《环境保护法》于今年1月1日起实施，但《环保法》的规定具有原则性和概括性，各级环保部门普遍缺乏操作经验，迫切需要制定配套的具体实施办法，规范各项制度的适用范围、实施程序和督查方式等。日前，环境保护部发布了《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》（环境保护部令第28号），该配套办法与《环保法》一道，已于今年1月1日起正式实施。
解决“守法成本高，违法成本低”问题
在新《环保法》修订及公开征求意见时，“按日连续处罚”是争议的热点之一，各方分歧较大。
环保部环境监察局有关负责人说，新《环保法》修订前，我国环保法律和行政法规对环境违法行为的罚款处罚额度，严重低于企业的防治污染成本和违法生产收益，“守法成本高，违法成本低”的现象普遍存在。这导致企业在利润最大化目标的引导下，宁可选择违法，承担相对轻微的法律责任，也不愿履行防治污染的法定义务。这成为环境违法案件频发、违法排污企业屡罚屡犯的一个重要原因。当环保部门的处罚不能对环境违法行为构成有效震慑时，企业对环保工作便不会高度重视，环境违法行为也不能得到及时纠正。
“为解决这一问题，在总结和借鉴国内外已有经验的基础上，新《环保法》规定了按日连续处罚制度，即按照违法排污行为拒不改正的天数累计每天的处罚额度，违法时间越长，罚款数额越高，从而实现过罚相当，有效解决‘守法成本高，违法成本低’的问题，达到督促违法行为及时改正目的。”该负责人说，按日连续处罚制度打破了对环境违法行为罚款数额的限制，使“罚无上限”，而且计罚不受次数限制，只要违法排污不停，那么行政处罚不止。“对违法排污企业来说，这无疑是一把高悬的利剑。”
“过罚相当”连续处罚直到违法行为终止
记者看到，《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》共四章二十二条，围绕新修订《环保法》第五十九条按日连续处罚“违法排污”、“拒不改正”规定，明确了适用按日连续处罚的违法行为种类，规范了实施按日连续处罚的程序，确定了责令改正的内容和形式，拒不改正违法排放污染物行为的评判标准，按日连续处罚的计罚方式，处罚制度与其他相关环保制度的并用关系。
该负责人说，如何认定违法排放污染物行为，具体包括哪些情形，成为环保部门实施按日连续处罚需要解决的首要问题。
我国环保法律法规对企业事业单位和其他生产经营者向环境排放污染物的行为作了很多义务性规定。“违法排放污染物”即是违反法律法规规定向环境排放污染物，包含“违法”和“排放污染物”两层含义，却不是二者的简单叠加，而是强调排污行为的违法性，强调此排污行为对环境造成影响这一后果。据此，《办法》列举了4种典型“违法排放污染物”情形，一是超过国家或地方规定的污染物排放标准，或超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物；二是通过暗管、渗井、渗坑、灌注或篡改、伪造监测数据，或不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式排放污染物；三是排放法律、法规规定禁止排放的污染物；四是违法倾倒危险废物。
由于“违法排放污染物”情形多而复杂，《办法》还规定“其他违法排放污染物”这一兜底条款。对其他一些常见的环境违法行为，如排污单位未按要求进行排污申报或变更申报、拒绝环保部门进行现场检查等，由于不直接涉及“向环境排放污染物”，不直接对环境造成影响，因而未列入“违法排放污染物”情形中。
根据《环保法》第五十九条第三款的规定，地方性法规可根据环保实际需要，增加按日连续处罚的违法行为种类。也就是说，适用按日连续处罚的违法行为种类，并不仅限于“违法排放污染物”情形，地方性法规可根据当地环境污染状况特点、环保需要，规定其他适用按日连续处罚的环境违法行为。
据《环保法》规定，实施按日连续处罚必须具备4个条件，即企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正。于是，《办法》设专章用10个条款内容，详细规定了实施按日连续处罚程序，即初次处罚、责令改正、复查、作出按日连续处罚决定等流程。
为达到及时纠正环境违法行为目的，在规定责令改正时限和方式时，《办法》规定，环保部门当场认定违法排放污染物的，应在现场调查时即责令排污者立即停止违法排放污染物行为；鉴于超标排污，环保部门需通过环境监测来认定，《办法》规定，环保部门应在取得环境监测报告后3个工作日内送达排污者，责令立即停止违法排放污染物行为。
在规定复查期限时，综合考虑复查工作开展的及时性和执法实践的可行性，《办法》规定环保部门应当在送达责令改正违法行为决定书之日起30日内，以暗查方式组织对违法排放污染物行为改正情况实施复查。
该负责人说，为充分发挥按日连续处罚督促排污者及时改正环境违法行为的作用，根据“过罚相当”原则，《办法》规定按日连续处罚次数不受限制。在排污者被责令改正但拒不改正环境违法行为情况下，环保部门应在依法实施按日连续处罚的同时，按照《办法》规定的时限和方式再次责令改正，进入下一个按日连续处罚周期。多次被责令改正但仍拒不改正的，环保部门实施按日连续处罚不受次数限制，直到违法排污行为终止。
统一规范，保障被处罚者合法权益
该负责人说，按日连续处罚是对环境违法行为的严惩重罚，关乎排污者的切身利益，因而更应保证其实施的合法性和规范性，充分保障被处罚者的合法权益。因此，《办法》规定环保部门在责令改正时，应制作责令改正违法行为决定书，在决定书中载明责令改正的具体内容、拒不改正可能承担按日连续处罚的法律后果，及申请行政复议或提起行政诉讼的途径和期限。
其实，在新《环保法》规定按日连续处罚前，一些地方性法规已做了有益探索。如《重庆市环境保护条例》规定，环保部门可对违法排污拒不改正的行为实施按日累加处罚；《深圳经济特区环境保护条例》规定了适用按日计罚的环境违法行为种类，既包括排污者未取得（临时）排污许可证排放污染物、未按照（临时）排污许可证规定排放污染物等违法排污行为，也包括建设项目未批先建、未经环保部门同意擅自投入试运行等涉及排污的违法行为，并规定按日计罚的每日罚款额度为1万元。
“为保证法律的统一适用，维护起公平正义，有必要对各地环保部门按日连续处罚的实施加以统一规范。”该负责人说。
■要点提示
违法排污的认定与处罚
现场认定环境保护主管部门可以当场认定违法排放污染物的，应当在现场调查时向排污者送达责令改正违法行为决定书，责令立即停止违法排放污染物行为。
监测认定需要通过环境监测认定违法排放污染物的，环境监测机构应当按照监测技术规范要求进行监测。环境保护主管部门应当在取得环境监测报告后三个工作日内向排污者送达责令改正违法行为决定书，责令立即停止违法排放污染物行为。
计罚日数按日连续处罚的计罚日数为责令改正违法行为决定书送达排污者之日的次日起，至环境保护主管部门复查发现违法排放污染物行为之日止。再次复查仍拒不改正的，计罚日数累计执行。
处罚次数再次复查时违法排放污染物行为已经改正，环境保护主管部门在之后的检查中又发现排污者有本办法第五条规定的情形的，应当重新作出处罚决定，按日连续处罚的计罚周期重新起算。按日连续处罚次数不受限制。
罚款数额 按日连续处罚每日的罚款数额，为原处罚决定书确定的罚款数额。
按照按日连续处罚规则决定的罚款数额，为原处罚决定书确定的罚款数额乘以计罚日数。（李禾）
